一文了解地方政府专项债！（附内容、支持领域、必备条件、申报流程、策划原则及注意事项）

发布日期：2022-11-15 00:00:00 浏览量：0

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2014年9月，国发【2014】43号文提出省级政府可发行地方政府债。地方政府债按照地方政府的资金用途与偿还资金的来源分为一般债券和专项债券，前者往往是政府用于没有收益的公益性事业发展的支出，后者一般是有收益的公益性事业支出。



2015年以来，地方政府债新增限额不断增大，发行规模逐渐增加，其中专项债成为地方政府发债的主力品种，专项债在地方政府融资活动中扮演着极其重要的角色，逐渐成为政府化解债务危机、稳定经济增长的重要融资渠道。

一、什么是地方政府专项债？

地方政府专项债（以下简称“专项债”），是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。


这些债券往往都是土地储备专项债、收费公路专项债、棚户区改造专项债、其他类型收益与融资自求平衡专项债券。对于投资而言，这些债的数量会影响到房地产市场和基建领域，也会影响国民经济，因此，近几年成为热点。



二、地方政府专项债券的“成长历程”

地方政府专项债券自2015年发行以来，主要经历了以下两个阶段。

第一阶段2015—2017年：

这一阶段专项债的类型主要为置换专项债和新增专项债，以置换专项债为主。

这一阶段专项债的主要特点是：项目类型单一，发债期限较短。新增债基本都是土地储备专项债，期限为3年或者5年。从2018年开始，这一阶段发行的专项债逐步进入偿付阶段。

第二阶段2018年—至今：

这一阶段专项债的类型主要为新增专项债、置换专项债和再融资专项债，以新增专项债为主。随着原有债务基本在2018年置换完成，置换债基本结束，所以近两年新增债都保持了较大规模的增长。同时随着2015年发行的部分专项债进入了偿付期，所以在2018年首次提出了再融资债券这一概念。

这一阶段专项债的主要特点是：随着项目收益专项债的不断探索和试点，专项债的项目类型越来越广泛，从土地储备、棚户区改造、收费公路，扩大到能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链物流基础设施等领域。

随着2019年专项债发行结束，2020年开始专项债开始密集发行，专项债呈现出新的特点:

1.支持领域越来越多。从2019年9月4日的国常会、2020年3月30日的国常会以及近期的中央政治局会议精神，对专项债支持的领域进一步拓宽，在原规定7大领域的基础上增加国家重大战略项目、公共医疗卫生、城镇老旧小区改造和新型基础设施领域等领域。

2.发行期限越来越长。发行期限从原来3年、5年，逐步扩大到10年、15年、20年，可以有效缓解地方政府的偿债压力，减少发行成本、资金闲置成本，吸引更多市场化的投资主体。

3.投向越来越精准。专项债投向更细化更精准，既有基本保障，又有提质增效，更加专注于带动有效投资，更加关注5G网络、人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施领域。

4.作为资本金的占比越来越高。专项债券资金用于项目资本金的规模占比由原来的20%提高至25%，项目范围包括铁路、收费公路、城市停车场、天然气管网和储气设施等10大行业。

三、发债支持领域

按照财政部在《关于申报2022年新增专项债券项目资金需求的通知》中明确提出的2022年专项债券重点投向交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等9大领域。

加上此次明确将新型基础设施和新能源项目纳入，专项债重点支持范围扩容至11大领域。

1.交通基础设施，包括铁路、收费公路、机场（不含通用机场）、水运、城市轨道交通、城市停车场；

2.能源，包括天然气管网和储气设施、城乡电网（农村电网改造升级和城市配电网）；

3.农林水利，包括农业、水利、林业；

4.生态环保，包括城镇污水垃圾处理；

5.社会事业，包括卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）、教育（学前教育和职业教育）、养老、文化旅游、其他社会事业；

6.城乡冷链等物流基础设施（含粮食仓储物流设施)；

7.市政和产业园区基础设施，包括市政基础设施（供水、供热、供气、地下管廊）、产业园区基础设施；


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8.国家重大战略项目，包括京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、推进海南全面深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展；



9.保障性安居工程，包括城镇老旧小区改造、保障性租赁住房、棚户区改造（主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目）；

10.新型基础设施，根据多个省份的新基建专项债券项目情况及谋划经验来看，目前专项债券支持新基建相对较多的方向主要是融合基础设施，主要是指深度应用互联网、大数据、人工智能等技术，支撑传统基础设施转型升级，进而形成的融合基础设施。包括应急物资储备体系建设、5G基站、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩等；

11.新能源，新能源领域满足有一定收益、公益性建设项目主要有以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地、农民利用自有建筑屋顶建设户用光伏、乡村分散式风电、生物质能利用、抽水蓄能、新型储能、分布式智能电网、适应分布式新能源接入的直流配电网工程、光伏公共建筑一体化项目等。此外，加氢站也是有一定收益的公益性新能源建设项目。

四、发债项目必备条件

1.必须是政府主导的、真正要干的项目。

2.必须是有一定收益的基础设施和公共服务项目。

3.优先安排在建项目。对于新开工项目，要前期手续完备、能够尽快开工建设。

4.必须用于建设项目，不得用于置换债券。

5.项目通过国家重大建设项目库报送国家发展改革委，必须取得审批监管平台代码。

五、发债项目申报流程

1．项目储备。各地、各部门首先确定国家宏观政策、部门和行业发展规划中需要债券资金支持，且满足债券发行条件与要求的具体项目，准备好项目批复、可行性研究报告等相关支撑材料，在系统中分年度录入债券需求，形成储备项目库中的项目。

各级财政部门要结合中期财政规划、预算安排、债务限额、债务风险、地方财力承受可能等因素对各单位填报的项目开展分年度筛选审核与排序，及时剔除不符合规定的项目，并根据项目实现融资与收益平衡的时限提出发行期限建议，在债券资金需求集中申报时按需上报。

2．债券发行。在储备项目库经过筛选后，可直接用于发行的项目库，项目进入待发行库后，标志着进入债券发行准备环节。储备库中项目按照当年政策重点支持方向、债务限额等要求，开展自下而上筛选，最终入选项目纳入当年财政预算及债券资金安排，并经人大审议批准。

项目单位应及时引入第三方机构开展评估，出具项目收益专项债券的项目实施方案、财务评估报告、法律意见书等相关材料，还应相应编制债券还款计划、债券或项目管理办法等。债券前期准备完成后，根据发行窗口时期，由省财政厅统一安排发行。

六、发债策划六项原则

1.符合扶持方向。

2.重点申报近期要实施的项目，规划在远期实施的项目不要申报。

3.立项、可研、土地、规划等手续齐全。比如备案的项目缺少立项和可研批复，建议重新批立项和可研，已批过的项目可以再报改造项目。涉及生态红线问题，近期可以解决的也可以申报。土地平衡项目需要提交土地出让计划或收储计划等支撑材料。

4.资金平衡。专项债要求项目收益至少是专项债投入本息的1.1倍，但实际各区申报的项目收益来源严重不足，很多项目陷于停滞。建议做好项目谋划，发掘收益来源，学习借鉴兄弟省市的先进经验，可用土地增值收益来平衡项目，做好分年资金使用计划，充分考虑运营期的收入和成本。

目前大多数项目存在土地平衡收入占比过高的问题，而土地出让收益返还用于项目资金平衡还缺少文件依据，只能按此方案申报。另一方面，也要避免出现收益远超投资的情况出现，个别项目由于平衡地块大，土地出让收入高，出现了此类情况，建议调整方案，使收益和支出大致平衡，给自己留余地。

5.项目边界要清楚。各区提供的部分项目与前几批发债项目界定不清楚，与已贷款项目、存量项目界定不清楚。建议一定要仔细梳理各个项目的边界，分期项目前后期的界限，平衡地块与发债项目的对应情况等。对于已经取得银行贷款的项目、拟采用特许经营的项目需要对项目解包还原，分解出政府有责任实施的部分，但一般也要慎重实施。

6.部分零散项目打包的原则。各区申报的项目实施主体不同，资金来源不同，导致很多项目规模小，存在散乱小问题。建议按照打包的原则，把同类项目或邻近区域的项目打包，可以把无收益或不能平衡的项目打入大包，实现项目整体平衡。

七、特别注意事项

1.为了适应动态发行机制，财政部门将建立动态的项目储备库，并公开信息，重点支持当年能开工的项目。

2.不同部门不同人员对国家政策解读不同，有些人的解读不一定正确，不能偏信个别机构，要按照国家政策科学理解和执行。

3.项目固定资产投资审批流程与发债审核流程是并行的两套流程，不能混淆，固定资产投资审批流程把握的原则基本无变化，但发债审核流程受资金额度和申报项目数量影响更加严格。

4.打包项目可以各区分别批复统一发债，也可以到市级部门统一审批统一发债，最好由主管部门牵头推动。

5.土地收益能用来平衡项目，但要规避土地储备专项债的嫌疑。